دعوی تخطی از صلاحیت دعوایی است که به منظور ابطال تصمیمات و اعمال خلاف قانون سازمانهای اداری و اجرایی در دادگاه اداری طرح می شود. تا پیش از سپتامبر ۱۹۵۳، شورای دولتی به این دعوی در مرحله نخستین و نهایی رسیدگی می کرد، ولی از آن تاریخ به بعد رسیدگی نخستین به دعوی مزبور با دادگاههای اداری شهرستانها و تجدیدنظر آن با شورای دولتی است. شورای دولتی فقط به دعوی تخطی از صلاحیت که بر علیه تصویب نامه های هیئت دولت و فرامین صادره از رئیس جمهور و نخست وزیر طرح می شود در مرحله نخستین و نهایی رسیدگی می کند.

باید یادآور شد دعوی مزبور که بسیار ساده و کم خرج است، اصولا علیه هر تصمیم یا عمل اداری قابل طرح است و هدف از آن این است که افراد بتوانند به آسانی به وسیله آن از اعمال و تصمیمات خلاف قانون مقامات اداری و اجرایی جلوگیری کنند. به همین جهت، قانون گذار، طرح دعوی مزبور را از بسیاری از تشریفات مانند حق الثبت (حق تمبر) و توسل به وکیل و غیره معاف داشته است (تصویب نامه های مورخ ۲ نوامبر ۱۸۶۴). سیاست رویه قضایی شورای دولتی فرانسه همواره بر این بوده است که حتی المقدور راه را برای پذیرش دعوی تخطی از صلاحیت هموار ساخته، از آن، وسیله مؤثری برای کنترل و نظارت قانونی تصمیمات و اعمال اداری به وجود آورد. همان طور که گفتیم اولین ویژگی این دعوی این است که برای طرح آن تشریفات زیادی لازم نیست و هر شخصی حق دارد چنانچه تشخیص دهد یک تصمیم یا عمل اداری بر خلاف قانون است و از ناحیه آن تصمیم یا عمل اداری متضرر می شود با طرح دعوی در دادگاه خواستار ابطال آن گردد. دومین ویژگی دعوی مزبور آن است که حکم بطلان صادره از طرف دادگاه جنبه مطلق دارد. به این معنی که آن حکم نه تنها در مورد حقوق متداعیین بلکه در مورد افراد ثالث نیز نافذ و مؤثر است. از این رو در اصطلاح گفته می شود که دعوی تخطی از صلاحیت، دعوی فرد بر علیه فرد نیست بلکه دعوی علیه تصمیم اداری است.

 شرایط پذیرش دعوی تخطی از صلاحیت

شورای دولتی و دادگاههای اداری بدوی شهرستانها، وقتی به دعوی تخطی از صلاحیت رسیدگی می کنند که دعوی دارای شرایط معینی باشد، و الا دادخواست تقدیمی، ولو اینکه تصمیم اداری مورد نظر حقیقتاً بر خلاف قانون باشد، رد خواهد شد.

شرایط پذیرش و طرح دادخواست دعوی تخطی از صلاحیت بیشتر بر اساس این فکر است که اولاً دعاوی، حتی الامکان در شورای دولتی و دادگاههای اداری متراکم نشود و ثانیاً اشخاص نتوانند از آن سوءاستفاده کنند و تصمیمات و اعمال اداری را فلج نمایند. شرایط مزبور به قرار ذیل است:

شرط اول: صفات مربوط به اعمال و تصمیمات اداری مورد دعوی

برای اینکه بتوان یک تصمیم یا عمل مقام اداری را از طریق طرح دعوی تخطی از صلاحیت، لغو و باطل کرد لازم است تصمیم یا عمل مزبور دارای مشخصات یک تصمیم و عمل حقوقی اداری بوده، در ضمن موجب ضرر و زیان شاکی باشد – به اصطلاح حقوقی اداری فرانسه، عمل یا تصمیم مورد شکایت نسبت به شاکی زیان آور باشد. در ذیل راجع به این دو موضوع توضیح داده می شود:

الف) تصمیم یا عمل اداری موضوع دعوی تخطی از صلاحیت.

تصمیمات و اعمال مقامات اداری و اجرایی اعم از اینکه به صورت تصویب نامه ها و آیین نامه ها و آیین نامه های اداری یا به صورت تصمیمات انفرادی باشد، اصولاً قابل طرح و رسیدگی از طریق دعوی تخطی از صلاحیت است.

در حقوق فرانسه تصمیمات و اعمالی که به طور استثناء قابل نظارت نبوده، نمی توان علیه آنها طرح ابطال نمود به قرار زیر است:

۱- اعمال حکومتی. منظور از اعمال اعمالی هستند که نه تنها در دادگاههای اداری بلکه در دادگاههای عمومی نیز قابل طرح و شکایت نیستند و هیچ کس نمی تواند از این حیث دعوایی بر علیه دولت و مقامات اداری طرح و اقامه نماید.

چنان که قبلاً گفته شد در رژیمی که مبتنی بر اصل حاکمیت قانون است. منطقی نیست که شماری از اعمال دولت به عنوان اینکه جزء اعمال حکومتی و سیاسی است و مصلحت دولت ایجاد می کند از نظارت قضایی و سرانجام از حکومت قانون مستثنا باشد. اعمال حکومتی عبارت اند از کلیه اعمال مربوط به روابط دولت با مجالس قانون گذاری مانند پیشنهاد لوایح به مجالس مزبور، فرمان توشیح قوانین، کلیه اعمال مربوط به روابط بین المللی دولت مانند تصویب یا الغای عهدنامه های بین المللی، اقدامات مأموران دیپلماتیک و کنسولی فرانسه در خارج در ارتباط با وظایف سیاسی و اداری آنها، حمایت اتباع دولت در خارج، اعمال و اقدامات جنگی دولت، تصمیمات دولت در خصوص ارجاع اختلافات خود به مراجع بین المللی و غیره.

۲-اقدامات داخلی اداری. اقدامات داخلی اداری که به منظور حسن جریان اداری به عمل می آید – مانند بخشنامه ها و تعلیمات اداری و دستورالعملها – تنها وقتی قابل طرح و شکایت اند که متضمن حقوق مستخدمین دولت یا افراد باشند.

۳-تصمیمات اداری مربوط به اداره اموال خصوصی دولت.

۴-قراردادهای اداری دولت. به طور سنتی دعوی تخطی از صلاحیت، تنها علیه اعمال یک جانبه اداری یعنی تصمیمات اداری مانند قراردادها به جهت ترافعی بودن آنها از این قاعده مستثنا بود ولی از سال ۱۹۹۸ به بعد شورای دولتی، رسیدگی به دعوی تخطی از صلاحیت علیه قراردادهای اداری را در صلاحیت خود می داند و آن را از لحاظ قانونی بودن کنترل می کند. قراردادهای اداری آن قراردادی است که یک طرف آن دولت یا سازمانهای عمومی، و طرف دیگر آن اشخاص حقوقی حقوق خصوصی یا حقوق عمومی بوده و موضوع آن مربوط به اداره خدمات عمومی می باشد.

باید افزود دادگاههای اداری شهرستانها از سال ۱۹۸۲ اعتراضانی را که فرمانداران نسبت به قانونی بودن قراردادهای اداری شوراهای محلی مطرح می کنند قبول و رسیدگی می کند.

۵-اعمال و تصمیمات اشخاص حقوقی حقوق خصوصی.

۶-تصمیمات و اعمال قانون گذاری. از قبیل قوانین و تصمیمات قانونی و لوایح قانونی و لوایح جایگزین قانون قابل طرح در دادگاه نیست و آنها را نمی توان از طریق طرح دعوی تخطی اط صلاحیت، لغو و ابطال کرد.

۷-اعمال و تصمیمات مقامات قضایی. کلیه اعمال و تصمیمات مقامات قضایی اعم از احکام قضایی و قرارها و تصمیمات اداری صادره از آنها قابل طرح و شکایت در دادگاههای اداری نیستند.

۸-اعمال و تصمیمات مقامات خارجی.

ب) تصمیم اداری باید زیان آور باشد.

برای اینکه بتوان یک تصمیم یا عمل اداری را از طریق دعوی تخطی از صلاحیت لغو و باطل کرد لازم است آن تصمیم یا عمل اداری متضمن آثار حقوقی باشد، یعنی به اصطلاح ایجاد حق و تکلیف نماید و علاوه بر آن به گونه ای به حقوق شاکی لطمه وارد آورد. توضیح آنکه سازمانها و مقامات اداری، اعمال و تصمیمات مختلفی انجام می دهندکه همه آنها به یک نسبت در وضع حقوقی افراد مؤثر نیستند و ایجاد حق و تکلیف نمی کنند مانند اعمال داخلی اداره از قبیل اظهار نظرها، بخشنامه های اداری، دستور تحقیق، احضار به کمیسیون و گزارشها که در اصطلاح اقدامات اداری خوانده می شود.

اصولاً این اعمال قابل طرح و شکایت نیستند، ولی چنانچه اداره بخواهد تحت این عناوین، تصمیمات واقعی اتخاذ کند که در حقوق افراد مؤثر واقع شود، در آن صورت اعمال و اقدامات مزبور قابل طرح و شکایت در دادگاه اداری از طریق طرح دعوی تخطی از صلاحیت خواهد بود.

شرط دوم: صفات شاکی

برای اینکه دعوی تخطی از صلاحیت از طرف دادگاه اداری پذیرفته شود متقاضی باید واجد شرایط زیر باشد:

الف) اهلیت شاکی در طرح دعوی.

قواعد مورد اجرا در این باره همان قواعد آیین دادرسی مدنی است، صغار و محجورین – که از تصرف در اموال خود ممنوع اند – خود شخصاً حق طرح دعوی مزبور را ندارند.

اما بیگانگان مقیم فرانسه مانند اتباع داخله حق دارند در دادگاههای اداری دعوی تخطی از صلاحیت طرح کنند. همچنین است مؤسساتی مانند شرکتها، سندیکاها و جمعیت ها که شاخص حقوقی دارند.

ب) ذی نفع بودن شاکی در طرح دعوی.

در حقوق فرانسه به طور کلی مانند حقوق سایر کشورها کسی حق طرح دعوی دارد که در آن نفعی داشته باشد، به قول معروف «کسی که نفعی ندارد دعوایی ندارد». اقامه دعوی در مواردی که برای آن مطلقاً نفعی متصور نیست یا لااقل نفع آن مربوط به مدعی نیست منطقی نمی باشد، زیرا در حالت اول دعوی جنبه مردم آزاری دارد و در حالت دوم طرح آن در حقیقت مداخله در امور دیگران خواهد بود. فایده قاعده مذکور این است که از طرح دعاوی واهی و بی اساس یا دعاوی ای که ممکن است از روی سوءنیت در دادگاه طرح شود احتراز می گردد. در مورد دعوی تخطی از صلاحیت ممکن است تصور شود که هرکس بتواند علیه هر تصمیم یا عمل اداری، که آن را برخلاف قانون تشخیص می دهد، اعتراض کند و مانند یک دادستان علیه آن اقامه دعوی نموده، از این راه برای دفاع از منافع عمومی را بر عهده بگیرد. حقوق اداری فرانسه این روش را مجاز نمی داند و نمی خواهد که دعوی تخطی از صلاحیت به دعوی عمومی متداول در حقوق رم تبدیل گردد. صرف اینکه شخص ادعا کند که می خواهد قانون رعایت شود، وجود این مقدار نفع، شرط کافی برای طرح دعوی مزبور نیست. بدیهی است چنانچه بنا شود که طرح دعوی تخطی از صلاحیت به روی همه افراد باز باشد، در این صورت هیچ تصمیم یا عمل اداری ای از حمله و اعتراض افراد مصون نخواهد ماند و فعالیتهای اداری دچار تزلزل و بی ثباتی خواهد شد. از طرف دیگر چنانچه قرار شود در مورد تخطی از صلاحیت، خواهان ثابت کند که عمل یا تصمیم اداری خلاف قانون به حقوق شخصی او لطمه وارد می سازد، در این صورت دعوی مزبور قلب ماهیت داده، به صورت دعوی قضایی محض در خواهد آمد. حقوق فرانسه این رویه را نیز نپذیرفته است. راه حل رویه قضایی شورای دولتی فرانسه آن بوده که در عین اینکه دعوی مزبور جنبه عینی دارد ولی این امر سبب آن نشود که هر شخصی به مختصر بهانه یا ادعای واهی، مثلاً به ادعای رعایت قانون، تصمیمات اداری را مورد تخطئه قرار دهد و آنها را فلج کند و بالمآل دعوای تخطی از صلاحیت به صورت دعوی عمومی در آید.

شرط سوم: مواعد دعوی

دعوی تخطی از صلاحیت قانوناً ظرف مهلت معینی مسموع و قابل پذیرش است است و در صورت انقضای مهلت مزبور به هیچ وجه پذیرفته نمی شود. به موجب قانون ۱۳ آوریل ۱۹۹۰ میلادی مهلت مزبور دوماه و آغاز آن از روزی است که تصمیم مورد دعوی از طریق آگهی یا اخطار به آگاهی شخص ذی نفع رسیده باشد. در هرحال بعد از انقضای موعد مزبور قانوناً حق طرح دعوی بر علیه تصمیم و عمل اداری مورد نظر از شاکی سلب می شود؛ با وجود این در مورد آیین نامه های اداری، هر شخص حق دارد، در ضمن دفاع از دعوی اصلی خود در دادگاه، به خلاف قانون بودن آنها ایراد کند، و بدیهی است چنانچه دادگاه ایراد را صحیح تشخیص دهد از صدور حکم، مطابق آیین نامه مزبور خودداری خواهد کرد.

 شرط چهارم: پذیرش دعوی تخطی از صلاحیت منوط به فقدان دعوی موازی است

گاهی اتفاق می افتد شخصی که از یک تصمیم اداری خلاف قانونی متضرر می باشد برای احقاق حق خود به غیر از دعوی تخطی از صلاحیت، از راههای دفاعی دیگری که در اختیار دارد برای رفع ضرر از خود استفاده کند؛ در این شرایط قانون اجازه نمی دهد که شخص دعوی تخطی از صلاحیت طرح کند. برای مثال قوانین مالی برای رسیدگی به شکایات افراد، مراجعی معین کرده است که مؤدیان مالیاتی می توانند در صورت اعتراض به مالیات و میزان آن، به آن مراجع مراجعه نمایند. بدیهی است چنانچه قرار شود افراد به جای مراجعه به مراجع مزبور بر علیه تصمیمات وزارت دارایی طرح دعوی تخطی از صلاحیت بکنند، در این صورت مراجع مالی مزبور موضوعیت خود را از دست خواهند داد و در نتیجه سایر دعاوی اداری قضایی به ویژه دعوی قضایی محض جای خود را به دعوی تخطی از صلاحیت خواهد داد و شورای دولتی و دادگاههای اداری از دعوی تخطی از صلاحیت خالی خواهند شد.

بنا به آنچه گفته شد، شرط پذیرش دعوی تخطی از صلاحیت از طرف شورای دولتی و دادگاههای اداری فقدان دعوی و راه قانون قانونی دیگر برای احقاقاً حق است که آن را در اصطلاح حقوق فرانسه «دعوی موازی» می نامند.